水安全是涉及国家长治久安的大事，也是一个多目标、多体系、多内容的复杂综合问题，有必要构建一个综合性的评价指数，用于直观、简便、科学评估我国水安全的总体状况，支撑和推动国家水安全战略精准实施。

文章总结和梳理了水安全、水安全指数定义和内涵，论述了编制水安全指数的重要意义，构建了水安全指数评估的指标体系，包括具体指标、权重确定、测算方法等。在确定典型年份(2010年和2015年)和典型省份的基础上，利用已构建的水安全指数指标体系及相关权威数据，开展了全国及典型年水安全指数及4个分指数测算，分析评估了全国及典型省份的水安全状况。结果显示，2010年和2015年全国及典型省份的水安全处于初步安全和基本安全状态，2015年全国的水安全指数比2010年有所提高，表明经过“十二五”水利改革发展建设，我国水安全状况得到较好地改善。

习近平总书记强调，水安全是涉及国家长治久安的大事，全党要大力增强水忧患意识、水危机意识，从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题。党的十九大报告作出新时代中国特色社会主义发展新的战略安排，擘画了从2020年到21世纪中叶两个阶段的宏伟蓝图，对决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程作出了战略部署，形成了紧密相连、相互贯通的方针政策体系。解决好水安全问题，能够为我国最终实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实的水利支撑和保障。本文旨在进一步明确水安全内涵定位的基础上，研究构建我国水安全指数，跟踪分析全国和分地区水安全状况及变化趋势，针对水安全保障方面的薄弱环节，提出改进和加强相关工作的对策建议，为深入实施国家水安全战略、不断提升水安全保障能力提供基础支撑。

一、水安全的内涵

(一)保障水安全上升为国家战略

2011年中央1号文件指出，水是生命之源、生产之要、生态之基。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统。加快水利改革发展，不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的新一届中央领导集体高度重视水利工作。习近平总书记多次就保障国家水安全发表重要论述，从治国理政、文明兴衰、民族永续发展的高度，把水安全上升为国家战略，突出强调“水安全是涉及国家长治久安的大事”，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”十六字治水方针，为做好水利工作提供了科学的思想武器和行动指南。党的十九大报告中强调要坚持人与自然和谐共生，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为做好水利工作划定了最终目标。李克强总理强调水利是“赢民心”“稳增长”“施德政”的工程，要求加快实施节水供水重大水利工程，全面完成农村饮水安全工程建设，为加快完善水利基础设施网络、构建中国特色水安全保障体系指明了方向。

(二)水安全的概念和内涵

1.水安全的定义

国家安全是指一个国家“没有危险，不受威胁，不出事故”的客观状态。水安全是国家安全的重要组成部分。国际上对水安全问题的研究始于20世纪70年代，但真正把水安全作为一个整体来考虑，则是进入21世纪以来的事情。近年来，我国学者围绕水安全问题也开展了大量研究，由于研究角度不同，对水安全的定义也不尽相同。目前对国家水安全尚无普遍公认定义。水利部发展研究中心“保障国家水安全战略研究”课题组在吸收借鉴国内外相关研究成果及综合分析基础上，将国家水安全定义为：国家生存和发展没有或很少受到水问题威胁的状态。

2.水安全的内涵

绝对意义上的水安全是不存在的。只要有水文循环和人类社会存在，就会出现水安全问题，如洪涝灾害、供水不足、水体污染等，关键要看这种灾害是否超过了当时技术经济条件下的可承受能力。一个国家是否处于水安全状态，取决于水安全问题是否危及国家的可持续发展，如果没有危及国家的可持续发展，则可视之为安全，反之则视为不安全。国家水安全是一个动态的过程。现在安全并不代表以后还会安全，需要就当时的社会、经济、技术等条件而定。也可以说水安全是一个不断打破旧平衡、建立新平衡的过程。国家水安全具有可调控性。通过水安全系统中各因素的调控、整治，可以改变水安全程度，但也需要付出相应的成本。

3.水安全的内在关系

国家水安全主要包括两个主体性安全，即防洪安全和供水安全，除此之外还事关粮食安全、经济安全、生态安全和国家安全。根据水利部发展研究中心相关研究成果，与国家水安全相关的6个安全之间，一定程度上存在层次、促进、竞争和转化关系(见图1)。

图1 6个安全之间的内在关系

二、水安全指数的内涵和意义

水安全涵盖内容广，涉及防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全、能源安全、经济安全等多个方面，甚至可能影响国家安全。2011年中央1号文件明确指出，水利不仅事关防洪安全、供水安全、粮食安全，而且事关经济安全、生态安全、国家安全，将水利战略定位及水安全问题提高到事关国家安全的全局高度。目前对水安全的评价和测度，主要是从上述6个方面分别进行评价。这种评价和表述方式详细准确，但比较复杂，也不统一，不便于社会公众理解和关注。通过设置水安全指数，可以有效解决这个问题，推动水安全战略实施。

(一)水安全指数的定义

水安全指数是用来表征一个国家或区域水安全保障总体水平的综合性指标。考虑到水安全的内容广泛，涵盖了水利发展的方方面面，包括防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全等，每一方面(即每一子系统或每一维度)都是构成具体方面的分指数，每个分指数又由若干个指标合成，其子系统或某一维度的发展程度都会影响到水安全的整体状态和发展趋势，最终以一个相对数的形式赋予水安全以定量评价，为今后保障国家水安全战略实施提供技术支撑。

(二)水安全指数在水安全状况评估中的定位

一般来讲，水安全状况主要受3个方面的因素影响和决定：一是自然状况因素，主要包括地理、气候特征以及水土资源禀赋条件等;二是水利发展水平因素，主要包括水利技术水平、工程设施标准、管理能力等;三是经济社会发展需求因素，主要包括人口和经济的规模、结构及分布状况等。从研究角度来看，关注重点不同，则用以评估相关状况的指数定位和概念也不尽相同。若重点关注水利自身发展水平，则可设置水利发展指数或水利现代化指数来衡量和评估;若重点关注水利对经济社会发展的支撑和保障作用，则可设置水安全保障指数或水利与经济社会协调发展指数来衡量和评估;若重点关注在自然条件、水利发展水平、经济社会发展需求等多因素综合影响下的水安全状况，则可设置水安全指数来衡量和评估(见图2)。综上分析，与水利发展指数、水安全保障指数等相比，水安全指数的定位更加综合、内涵更加丰富、应用更加宽泛。

图2 水安全指数评估示意

(三)编制水安全指数的意义

编制水安全指数，定期开展全国水安全指数测算工作，跟踪分析全国和分地区水安全状况及变化趋势，针对水安全保障方面的薄弱环节，提出改进和加强相关工作的对策建议，能够为深入实施国家水安全战略、不断提升水安全保障能力提供基础支撑，具有重要意义。

1.有利于增进对水安全战略的理解

水利工作是一项专业性、综合性较强的工作，社会对水利发展状况的认知感受程度相对有限。如果能够采用一个简洁的指数就能将水安全涉及的多个方面统一起来，像CPI能够反映物价水平一样，来反映水安全水平，并通过这个指数在政府和社会公众之间搭建一个沟通的桥梁，将有利于社会公众对水安全战略的认识和理解，进一步形成对水安全战略的共识。

2.有利于实施统一的水安全评价

通过编制水安全指数，可以用统一的评价理念和标准，形成一套简洁实用的评价实施流程，全面综合地反映地区水安全状况，得到可以在地区之间横向可比，在不同时期之间纵向可比的指数，最大限度地发挥指数的价值。

3.有利于水安全战略的推动实施

通过比较不同时期水安全指数，可以反映水安全状况在时间维度上的变化规律，并找出造成这些变化的原因;通过比较不同区域的水安全指数，可以反映在区域间水安全战略的实施效果，引导和转变水安全发展观念，有针对性地制定和实施相关战略重点。

三、水安全指数的指标体系构建

(一)指标体系框架

参考借鉴国内外相关指数构建方法，采取目标层、准则层、指标层的3层结构框架。目标层即为水安全指数;准则层也可称为分指数层，考虑到水安全的内容广泛，涉及防洪、供水等多个方面，根据实际情况和研究需要，围绕不同方面分别设置分指数，用于表征某方面水安全状况的整体水平;指标层包括若干基础指标，每个指标均对应准则层的一个分指数。

(二)准则层设置

由图1可以看出，防洪安全和供水安全在水安全体系中属于主体性和基础性安全，是粮食安全、经济安全、生态安全的根本保障和重要基础，是影响国家安全的支撑性因子;同时，考虑到粮食安全和生态安全作为我国重点关注的方向，与水资源保障、水安全状况息息相关，因此，将粮食安全和生态安全一并纳入水安全指数编制的范围。鉴此，水安全指数指标体系的准则层设置防洪保安、供水保障、农水保粮、生态保护等4个分指数，分别用于表征防洪安全、供水安全、粮食水安全、生态水安全状况，每个分指数各自对应指标层的若干具体指标。

(三)指标层的具体指标选取

紧紧围绕水安全指数及4个分指数的定义和内涵，按照系统性、导向性、前瞻性、开放性、一致性、公认性、可操作性等原则确定指标层的基础指标。

防洪保安准则层中，需要充分考虑因洪水灾害死亡的人数以及所带来的经济损失，同时考虑地区防洪基础设施能够保护百姓不受洪水的影响等因素。具体选择“因洪死亡率”“因洪经济损失率”“堤防保护人口率”“堤防达标率”等指标。

供水保障准则层中，从人均用水、城镇用水、农村用水及饮水水质等4个方面设置指标，具体选择“人均可用水量”“城镇供水保障系数”“农村自来水普及率”“集中式饮用水水源地水质达标率”等指标。

农水保粮准则层中，从灌溉面积、亩均用水量和农业高效节水3个方面设置指标，具体选择“有效灌溉面积率”“农业灌溉亩均用水量”“节水灌溉面积率”等指标。

生态保护准则层中，从水资源开发利用、河流水资源质量情况、水土保持、地下水超采等4个方面考虑设置指标，具体选择“水资源开发利用率”“河流水质达标率”“水土流失综合治理率”“地下水超采系数”等指标。

需要说明的是，受缺乏权威基础数据或数据保密难以获取等因素限制，在基础指标选取时，遗憾地放弃了一些重要的候选指标，如重要江河湖泊水功能区水质达标率、生态水量(流量)等。综上，水安全评价指标体系如表1所列。

表1 水安全评价指标体系

(四)水安全指数的计算方法

1.指标数据标准化处理方法

为了消除指标的趋势和量纲对指数计算的影响，必须对指标进行同趋势化和无量纲化处理，统称为指标的标准化。常用的指标标准化方法是直线型功效系数法，即对指标数值变化和指标评价值的关系做直线关系处理，存在把两者关系简单化的问题。本研究利用指数型功效函数实现指数的标准化，相对于直线型功效系数法，指数型功效函数是用曲线函数来刻画单项指标的效用值，更加符合实际情况，从而使评价结论更加合理和精确。

标准化计算公式为

式中，Xmax和Xmin分别为指标数据在合理范围内可达到的最大值和最小值，也称为指标参考值;Is为标准化后的指标值，取值在0～1之间;Im为标准化过程中的中间变量，取值在1/e～1之间;X为待标准化的指标值。

2.指标参考值

利用上述公式对指标数据进行标准化处理时，需要明确指标参考值的具体数值。围绕支撑全面建成小康社会及实现现代化等需求，主要参考国际先进国家水平，并综合考虑我国现状发展水平及地区差异等因素，确定各个三级指标的参考值(见表2)。

表2 水安全评价指标的参考值

3.指标权重确定方法

选取德尔菲法(专家打分法)确定各个指标权重。在充分梳理和借鉴其他相关指标体系权重的思路和方法基础上，结合水安全指数相关指标自身含义，分析提出指标权重的初步意见;在此基础上，采取函询、会议研讨等形式，广泛征求水利相关领域专家和行政人员的意见，通过多轮征求意见、汇集专家意见修正权重、反馈意见等，逐步形成能为各位专家广泛接受的指标权重值(见表3)。

表3 水安全评价指标体系的指标权重

4.水安全指数公式

水安全指数由防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全4个分指数组成，分别表征一个区域的防洪安全、供水安全、农业水安全、生态水安全状况。先求出4个分指标的安全指数，之后求出整体水安全指数，具体公式为

式中，WSI 为某地区的水安全指数值;Wi和Wj分别为单个指标权重以及WSI分指数Xi的权重;Xi为该地区分指数，即防洪、供水、粮食、生态。WSI即为各分指数的加权平均。

5.评价标准确定

在参考相关文献的基础上，初步提出水安全评价标准：指数测算结果大于0.8的为“安全”;指数测算结果在0.6~0.8(含)之间的为“基本安全”;指数测算结果在0.4~0.6(含)之间的为“初步安全”;指数测算结果小于等于0.4的为“不安全”(见表4)。

表4 水安全指数评价标准

四、水安全指数测算及水安全评估

(一)典型年份、省份选取及数据来源

选取典型年和典型省份，明确水安全指数相关指标数据来源，为开展水安全指数测算和分析评估工作奠定基础。

1.典型年份选取

根据数据的可获得性，结合国家水利改革发展布局相关特点，分别选择水利改革发展“十一五”规划末年的2010年和“十二五”规划末年的2015年作为测算的典型年。

2.典型省份选取

按照“分区域、细分类、摸低线”原则，从我国东、中、西部地区各选择2个典型省份，结合水安全指数测算结果对其水安全状况进行深入评估分析。所选典型省份需在防洪、供水、农水、生态等4个方面中至少面临1方面的较大水安全保障压力。经认真比选，确定东部地区浙江省、福建省，中部地区河南省、湖南省，西部地区四川省、陕西省为开展水安全指数测算分析的典型省份(见表5)。

表5 典型省份选择

3.数据来源

水安全指数指标体系测算相关数据均来自《中国统计年鉴》《中国水利统计年鉴》《中国水资源公报》《中国水旱灾害公报》等相关权威年鉴和公报，具有权威性、连续性等特点。具体数据来源如表6所列。

表6 水安全指数指标数据来源

(二)典型年份指数测算及结果分析

利用已构建的水安全指数指标体系及相关权威数据，开展全国(利用统计数据直接计算)及典型年水安全指数及4个分指数测算，在此基础上分析评估全国及典型省份的水安全状况。

1.水安全指数测算结果及分析评估

水安全指数测算结果如表7所列。从全国来看，2010年、2015年全国水安全指数分别为0.41和0.51，总体上均处于“初步安全”状态。2015年全国的水安全指数比2010年有所提高，表明经过“十二五”水利改革发展建设，我国水安全状况得到较好地改善。分省来看，6个典型省份的典型年水安全指数均处于“初步安全”或“基本安全”状态。2015年水安全指数均高于2010年，其中，浙江省的水安全状态由2010年的“初步安全”上升为“基本安全”。2010年各典型省份按水安全指数由高到低的顺序依次为浙江省、河南省、四川省、福建省、湖北省、陕西省;2015年排序为浙江省、河南省、陕西省、湖北省、四川省、福建省。东、中、西部地区各典型省份水安全指数不存在从西向东逐步递增的规律分布，经济发展的因素可能是水安全状况的保持与改善的一个必不可少的影响因素，但并不是决定性因素。

表7 全国及典型省份水安全指数测算结果

2.分指数测算结果及分析评估

(1)防洪安全状况

2010年，全国以及福建省、陕西省、湖北省、四川省的防洪安全状况均处于“不安全”状态，主要原因是2010年因洪死亡人数处于相对较高水平，全国因洪死亡人数为3222人，福建省和陕西省分别为103人和174人。2015年全国因洪死亡人数为319人，较2010年大幅降低，带动全国防洪安全整体状况显著改善，达到“基本安全”状态;福建省、四川省、陕西省防洪保安分指数为“初步安全”，其中陕西省防洪保安分指数在“初步安全”和“基本安全”的临界线上，另外3个典型省份防洪保安分指数等级达到“基本安全”状态。“十二五”期间，从中央到地方进行了大量的防洪工程建设，从大型水利枢纽建设、大江大河治理、中小河流治理到大中型病险水库水闸除险加固，这些工程的实施都为国家防洪任务的顺利开展以及保护人民群众生命财产安全发挥重要作用。

(2)供水安全状况

2010年和2015年，全国及6个典型省份均处于“初步安全”的状态。河南省和湖北省的供水保障分指数评价结果有所提升，主要原因是“十二五”期间农村饮水安全工程的实施解决了更多农村人口的饮水安全问题，使得居民饮用安全水的比例有了较为明显的提升。特别是河南省，人均水资源量较小，农村人口较多，基础水平较低，成效也更为显著。

(3)粮食水安全状况

除浙江省和陕西省外，2015年全国及其他4个典型省份农水保粮分指数较2010年均有一定程度增长，表明粮食水安全状况总体提升，福建省、湖北省、四川省农水保粮分指数均处于“初步安全”状态。浙江省、河南省、陕西省等3省2010年和2015年粮食水安全均处于“基本安全”或“安全”状态，主要原因是农田灌溉面积率和农田灌溉亩均用水量明显好于其他典型省份，拉升了这3个省的农水保粮分指数得分。

(4)生态水安全状况

2010年、2015年全国及典型省份生态保护分指数均处于“初步安全”状态。除福建省外，全国及其他典型省份2015年生态保护分指数均较2010年有一定程度增长，其中浙江省增长幅度较为显著，但安全状态仍为同一级别。福建省生态保护分指数降低主要是由于河流水质达标率一定程度的下降造成的，由2010年的85.6%下降到2015年的79.8%。

全国及典型省份相关水安全分指数测算结果如表8所列。

表8 全国及典型省份相关水安全分指数测算结果

五、水安全指数编制几个关键问题的思考

本文提出了水安全指数的概念、指标体系和计算方法等，并选取典型年份和省份数据进行了测算分析，指数测算分析结果与全国及典型省份的水安全状况和发展态势基本一致，表明初步构建的水安全指数具有一定的适用性。需要说明的是，国家或地区的水安全状况是多种因素耦合作用的结果，构建水安全指数评估水安全状况，需要全面、系统、适度地考虑各种因素影响，本文仅是开展了初步探索。进一步完善水安全指数并开展水安全状况评估，需要把握好以下几个关键问题。

(一)关于水安全评价的指标体系构建问题

本文从水安全的概念内涵出发，结合我国现阶段水利工作重点及数据可获取性等因素制约，初步构建了由水安全指数、4个分指数和15项具体指标构成的水安全指数指标体系。考虑到水安全问题的系统性和复杂性，在下一步指标体系完善工作中，应采取开放式研究形式，组织邀请水利系统内外相关领域专家参与咨询研讨，具体指标选取也不限于水利部门相关工作，可拓展到自然资源、生态环境、农业农村、城市建设等其他涉水领域;同时考虑到水安全是一个动态过程，水安全指数指标体系也应该是“柔性”的，随着水安全形势变化和水安全保障工作重心调整，评价指标、权重等也要进行相应调整。

(二) 关于水安全指数能否准确反映南北方差异的问题

我国国土面积辽阔，不同区域气象、地理等自然条件差异性大。有专家建议，应根据水资源禀赋等基础条件差异，划分不同区域(例如南方丰水地区、华北缺水地区等)分别构建指标体系或设定指标权重。笔者考虑，就目前而言，水安全指数编制处于初步研究探索阶段，应先行考虑将水安全指数指标体系搭建起来，采用同一套指标体系和权重开展水安全状态的测算、评估和比较工作，为各地分析不足、追赶超越提供科学参考依据。在此基础上，可根据我国不同区域特点和实际工作需要，在评价指标不变的前提下，通过权重、标准值的区别设置，达到合理反映南北方差异条件下的区域水安全状况的目的。

来源：《水利发展研究》2019年第1期

转载：中国水网